Por Nahuel Oddone, jefe de Promoción e Intercambio de Políticas Sociales del Instituto Social del MERCOSUR (ISM)
La COVID-19 ha causado que los Estados parte del MERCOSUR decidiesen cerrar sus fronteras para evitar la trasmisión del virus entre su población, lo que supuso una medida de excepción jamás vista dentro de la historia democrática. Las primeras respuestas políticas se han concentrado en disminuir la movilidad para bajar la tasa de contagio, tanto en la circulación dentro de los territorios nacionales como en el cruce de fronteras. Poco a poco, las personas fueron regresando a sus países y tomando la responsabilidad del “cuidado de sus biografías”, como indicaría Ulrich Beck si viviese. Pero ¿por cuánto tiempo se puede extender esta medida? Sobre todo, porque sin cruzar las fronteras no hay integración posible.
Los territorios pueden ser comprendidos por los tipos de relaciones que expresan. Las relaciones fronterizas en el Cono Sur existían antes del MERCOSUR[1]. Las relaciones fronterizas de parentesco y amistad, de trabajo y comerciales, culturales y deportivas, y hasta políticas, preexistían al proceso de integración regional. El MERCOSUR jugó un papel clave en visibilizar la realidad fronteriza y acompañar el diseño y financiamiento de instrumentos de cooperación territorial.
“Las fronteras son espacios interestatales donde se condensan relaciones entre las poblaciones locales y los diferentes niveles del Estado. Esta concepción permite diferenciar las líneas fronterizas de las áreas de frontera. Mientras que las líneas fronterizas son competencia de los gobiernos nacionales, en las áreas de frontera las competencias son compartidas o concurrentes entre los gobiernos nacionales y subnacionales. Por otro lado, las líneas de frontera remiten a una división política que no necesariamente guarda relación con las regiones agroecológicas o las características históricas y socioculturales de los territorios fronterizos. Precisamente ahí radica la importancia de considerar las áreas de frontera como una unidad de análisis, al diseñar e instrumentar políticas de integración regional” que reconozcan la fronterización.
Por fronterización se alude a aquellas prácticas de cooperación y articulación que buscan crear orden, regímenes de inclusión y construcción de la otredad con el objetivo de mejorar las interacciones en frontera y, de esta manera, el bienestar de sus poblaciones. El MERCOSUR ha contribuido, a través de diferentes mecanismos, a fortalecer la cooperación fronteriza:
- Acuerdo de Residencia para Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR
- Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
- Declaración Sociolaboral del MERCOSUR
- Plan de Acción del Estatuto de la Ciudadanía
- Plan Estratégico de Acción Social
- Acuerdo de Localidades Fronterizas Vinculadas
Esta estructura de acuerdos ha sostenido diálogos e intercambios bilaterales multinivel, ya sea acompañando los Comités de Integración (antes comités de frontera que —en algunos casos— existen desde la década del ochenta) o las Comisiones de Desarrollo Fronterizo, así como también el diálogo con cooperantes internacionales que a través de programas y proyectos han buscado apalancar la cooperación fronteriza. El MERCOSUR ha reconocido en sus fronteras un pilar importante para el estímulo de la integración regional a partir de la creación del Subgrupo de Trabajo Nº. 18 de Integración Fronteriza que coordina la agenda temática.
Asimismo, la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social y la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR definieron como eje transversal de trabajo la actuación en zonas de frontera. En línea con este impulso, el Instituto Social del MERCOSUR se encuentra implementando los proyectos Ciudadanía en fronteras del MERCOSUR, cofinanciado por el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR; Juventudes y fronteras: ¿Cómo es crecer en las fronteras?, cofinanciado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas; y Cooperación Transfronteriza en materia de salud con énfasis en la facilitación de la movilidad de pacientes, con el apoyo del Programa para la Cohesión Social en América Latina EUROsociAL+. Es de destacar que los tres proyectos han sido modificados en su implementación por la pandemia de COVID-19.
La COVID-19 ha planteado un enorme desafío en la gestión integral de fronteras. En primer lugar, garantizar el abastecimiento y la seguridad alimentaria a través de los canales de distribución ha sido clave en el contexto de la pandemia. A pesar de las dificultades de tiempo y del aumento relativo de costos, los productos cruzaron las fronteras. Sin embargo, la movilidad de las personas continúa cerrada. Esto ha ocasionado dificultades importantes en el vivir cotidiano de las poblaciones de las ciudades gemelas, en donde se destaca un fuerte comercio transfronterizo y la utilización de servicios públicos sin diferenciar uno u otro lado de la frontera en función de su oferta y calidad. Esta situación ha llevado a que muchos gobiernos locales y provinciales reclamasen frente a su Estado central el reconocimiento de su particularidad como área fronteriza. Actualmente, se observa la necesidad de promover una apertura ordenada y gradual de las fronteras terrestres internas del MERCOSUR, así como el establecimiento de un mecanismo sanitario de supervisión compartida que garantice la movilidad humana. A modo de ejemplo sirve el acuerdo de creación de la Comisión Técnica Binacional entre Rivera (Uruguay) y Santana do Livramento (Brasil), cuyo objetivo es funcionar como una unidad sanitaria epidemiológica indivisible para casos de COVID-19, caso que luego se replicó entre las ciudades de Artigas y Quaraí y entre Bella Unión y Barra do Quaraí.
Las fronteras no son atemporales, son un momento resultante de construcciones históricas y, por lo tanto, corresponde a las fuerzas sociales del presente aprovechar el territorio fronterizo para la experimentación social de la integración regional y dar respuestas políticas de acuerdo a las demandas específicas de su tiempo. La COVID-19 reclama un liderazgo público transnacional bajo el lema “Países + integrados, personas + protegidas”.
[1] Especialmente relevantes son las “ciudades gemelas”, se trata de pares de centros urbanos, cara a cara en un límite internacional, cuya interdependencia es muchas veces mayor de lo que tiene la ciudad con su región de referencia administrativa o su propio territorio nacional.
