Recíprocamente mantuvo una charla con Helen Darbishire, directora de Access Info Europa, y Gabriel Delpiazzo, presidente del Consejo Ejecutivo de la Unidad de Acceso a la Información Pública de Uruguay y presidente de la Red de Transparencia y Acceso a la Información Pública, acerca de cómo se vio afectado el derecho de acceso a la información pública en los primeros momentos de la pandemia, así como de qué esfuerzos se han hecho desde la institucionalidad y desde la sociedad civil para restablecer la normalidad.
Pregunta: ¿Qué papel creen que están jugando en esta pandemia la transparencia y el derecho al acceso a la información pública? ¿En qué medida la pandemia está resultando una amenaza para este derecho y en qué medida la transparencia está siendo útil a la hora de combatir la crisis?
Helen Darbishire: En este 2020 hemos visto una gran demanda de información por parte de los periodistas y de la población en general, que quería tener datos básicos de lo que estaba pasando. En los últimos veinte años, en los que el avance tecnológico ha ido en paralelo desarrollo del acceso a la información, la gente ha ido subiendo sus expectativas en lo relativo a querer estar informados y ya estábamos acostumbrados a tener acceso a los datos de forma inmediata, pero esta tendencia se ha hecho más evidente durante la pandemia.
Gabriel Delpiazzo: Al igual que el uso de la mascarilla o el lavado de manos, la transparencia se ha convertido en una medida de prevención más; quizás incluso es más importante que el resto, porque para saber que hay que llevar la mascarilla o que hay que toser y saludarse de tal o cual forma uno debe primero estar informado. Como decía Helen, la ciudadanía reclama los datos básicos de lo que sucede, de las medidas que ha de aplicar para evitar la propagación del virus y de cuál es el estado de su país en relación al de los vecinos y al del mundo en general. Si ya antes de la pandemia en muchos ámbitos solíamos decir que el derecho al acceso a la información pública salva vidas, y lo invocábamos como un derecho instrumental para la tutela de otros como puede ser el derecho a la salud —contábamos por ejemplo el caso en que una información periodística llevó a una escuela a elaborar un plan contra incendios—, con la pandemia esto se ha vuelto patente: necesitamos información para cuidarnos mejor y para cuidar mejor a los nuestros. Y no solo en lo que se refiere a la salud, porque la pandemia ha afectado también otros ámbitos como la economía y el trabajo, en los cuales la información también se volvió una herramienta necesaria para saber qué tipo de medidas y ayudas se estaban brindando. Por último, como también señalaba Helen, la ciudadanía no solo reclama información, sino que además exige que se le entregue con rapidez y con certeza. Durante la pandemia hemos asistido a un boom informativo tan grande, que la información oficial ofrecida mediante mecanismos de transparencia activa y disponible a un solo clic se volvió una garantía elemental.
P: Al inicio de la pandemia, en muchos países de Europa y América Latina se establecieron estados de alerta, lo que en mayor o menor medida se tradujo en limitaciones del derecho al acceso a la información pública. ¿En qué medida condicionó aquello la capacidad de los órganos garantes de la transparencia para dar respuesta a las necesidades ciudadanas?
Helen Darbishire: Esta cuestión dividió a los países europeos en dos mitades, la de los países que suspendieron los plazos administrativos —incluidos como daño colateral los plazos para tramitar solicitudes de acceso a la información— y la de los que no lo hicieron. La decisión de hacerlo o no tuvo que ver principalmente con la gravedad de la situación durante los primeros meses de la pandemia. Países como España sí lo hicieron, otros como Alemania no, y también hubo un grupo de países que no llegaron a suspenderlos pero sí tuvieron que ampliarlos. Lo que no pudo hacerse en Europa es lo que sí tuvo lugar en países de América Latina como Argentina, donde la Agencia de Acceso a la Información Pública logró proteger el acceso a la información al estar este reconocido como un derecho fundamental. En Europa en general, al no estar así reconocido, echamos en falta un mecanismo para defender este derecho en particular. Sin embargo, sí vimos que muchas Administraciones, a pesar de la suspensión general de plazos y de que los funcionarios estaban trabajando desde casa, hicieron un gran esfuerzo por seguir procesando solicitudes. De hecho, yo hablé con funcionarios del Consejo Europeo que me dijeron que mayor problema no fue la suspensión de plazos por ley, sino la imposibilidad técnica de acceder a la información que se les requería desde sus casas. A día de hoy esto ha mejorado bastante, incluso allí donde los funcionarios siguen teletrabajando total o parcialmente, y en general hemos podido adaptarnos para recuperar el ritmo de los plazos administrativos.
Gabriel Delpiazzo: Durante los primeros momentos de la pandemia se vio restringido o incluso amenazado. Después, sobre la marcha, ya fuera porque los organismos iban incorporando los medios técnicos necesarios o por la presión que ejerció la ciudadanía exigiendo la información que no se estaba difundiendo, se fue mitigando esa amenaza. En América Latina muchos países suspendieron también los plazos de los procedimientos, lo que implicaba no atender a los pedidos de información que se recibían. Respecto a eso hubo una fuerte crítica desde la ciudadanía y desde los medios de prensa, lo que en algunos países —como es el caso de México— provocó que se levantara la suspensión de plazos para atender exclusivamente los pedidos de información referidos a la pandemia. No es el escenario ideal, por supuesto, pero es lo que ocurrió en esa primera instancia; hoy la situación está un poco más normalizada. También he visto una amenaza y una restricción en materia de transparencia activa, en lo que es la difusión diaria de datos epidemiológicos. La situación de América Latina ha sido bastante dispar en cuanto este punto; hubo países que cumplieron diariamente con su labor de difundir la información y otros que tuvieron algún intento de restringir la información o, lo que es peor aún, de aportar información parcial. De nuevo aparecen la ciudadanía y las redes sociales, que con sus reclamos lograron revertir este tipo de prácticas que, lejos de legitimar a las instituciones, las deslegitiman notablemente. La opacidad se tradujo en problemas también en otros ámbitos, sobre todo en las compras de emergencia de material sanitario; una cuestión propicia a generar prácticas inadecuadas que tendremos que vigilar más de cerca. Por último, una amenaza general, no atribuible a gobiernos ni organismos públicos concretos, es la sobreinformación. Hemos recibido tanta información y tantos datos —de los medios, de los Gobiernos, de la OMS…— que se ha creado un caldo de cultivo propicio para las noticias falsas. En este punto, la transparencia activa, como mecanismo encargado de crear una fuente de información oficial, completa y veraz, se vuelve la garantía elemental para paliar dichas amenazas.
Gabriel Delpiazzo: El derecho de acceso a la información tiene dos aspectos, el derecho a ser respondido cuando se reclama información y el derecho a que las instituciones difundan de forma activa la información relativa a su actividad. Anteriormente solo me he referido al primero, pero es cierto que cuando se interrumpió el desempeño normal de las entidades públicas, se interrumpió también la publicación proactiva de información. A la vez, vimos que los Gobiernos hicieron un esfuerzo enorme por mantener esa difusión proactiva de información, sobre todo en lo relativo a datos y recomendaciones relacionados con la pandemia. El papel de los periodistas ha sido también muy importante, porque al principio se suspendieron muchas ruedas de prensa de responsables públicos, pero poco a poco se organizaron para hacerlas a través de medios telemáticos. Las preguntas y la demanda de información de los periodistas fuero cruciales en los primeros momentos de la pandemia, y desde Access Info y otras organizaciones colaboramos muchos con periodistas para presentar solicitudes que no fue posible presentar por otras vías.
En lo relativo a las compras y contrataciones públicas, la Unión Europea dispone de legislación que permite la utilización de procedimientos de contratación urgente, pero solo bajo ciertas condiciones. Tal vez la normativa no sea suficiente en cuanto a transparencia, pero exige por lo menos que cuando los Gobiernos recurren a este mecanismo de urgencia para hacer contrataciones tengan que publicar una justificación. Por otra parte, durante los peores momentos de la crisis no lo hicieron e incluso se llevaron a cabo contrataciones sin contar con la documentación mínima requerida por ley. Una vez pasados los momentos de pánico, hemos podido tener un debate público acerca de cómo ha de hacerse la compra de materiales y equipamientos y hemos ayudado a investigar a empresas dudosas que surgieron de la nada ofreciendo productos que a veces ni existían. Ahí hemos visto la necesidad de fortalecer nuestros sistemas de control de las licitaciones públicas, así como los requisitos de transparencia de las empresas y los registros mercantiles, para tratar de evitar que los Gobiernos vuelvan a ser engañados.
P: Se ha hablado mucho del tema del uso de los datos abiertos para la toma de decisiones por parte de los gobiernos. En este sentido, tanto en AL como en la UE encontramos ejemplos de buenas colaboraciones entre los sistemas de salud y los organismos garantes y promotores del derecho de acceso a la información, pero también ha habido malas experiencias en este ámbito. ¿Cuál es vuestra reflexión acerca del papel de las nuevas tecnologías y el open data en el contexto de esta pandemia?
Gabriel Delpiazzo: La tecnología se ha vuelto una herramienta fundamental. En situaciones de anormalidad, ha permitido que las oficinas públicas hayan podido funcionar de manera más o menos normal, sin tener que suspender entre otras muchas cosas los procedimientos de acceso a la información. También se ha vuelto indispensable para el tratamiento de datos, para combinar información y general nuevos datos que permiten adoptar nuevas medidas. Frente a esto, nos encontramos con la necesidad de preservar la privacidad de los datos personales, sobre todo al hablar de datos tan sensibles como los que tiene que ver con la salud de las personas. Aquí es muy importante no crear una falsa oposición entre la transparencia pública y la privacidad de los datos; se trata de dos derechos fundamentales que requieren ponderación caso a caso y una armonización que ciertamente no es sencilla. En Uruguay y en ciertos países de AL existen normas que en caso de pandemia habilitan a la autoridad sanitaria a manejar los datos de salud para adoptar medidas; en tales casos a veces no aplica el principio general en la materia, que es el consentimiento informado del titular. Ahora bien, como toda excepción, requiere una interpretación muy estricta: que la autoridad sanitaria pueda disponer de esos datos no permite que nadie más pueda hacerlo; igualmente se han de mantener otros principios como el de finalidad —para qué se utilizan los datos—, seguridad —garantizar la salvaguarda de la información— y anonimato —manejar los datos preservando la identidad de la persona— para evitar la estigmatización innecesaria. Se trata de buscar un equilibrio difícil que ha generado muchos desafíos, pero lo cierto es que la tecnología ha sido en general beneficiosa, pues, aunque no está exenta de riesgos, nos ha permitido seguir funcionando y brindar mejor información a la ciudadanía.
Helen Darbishire: Tenemos que distinguir entre los datos que usa una Administración para tomar decisiones, que no tienen por qué ser abiertos, y los datos abiertos, que pueden ser los mismos pero anonimizados. A partir de ahí, existen dos retos en relación con los datos. Por un lado, la inmediatez con la que exigimos los datos ha puesto de relieve carencias en materia de digitalización; por otro, se han detectado problemas en los sistemas nacionales de recuperación de datos, sobre todo en países grandes como España, Francia o Alemania. Igualmente, es muy importante publicar estos datos, por dos motivos: primero, conocer la base en torno a la cual los Gobiernos toman las decisiones genera confianza en las instituciones; en segundo lugar, es clave que la sociedad civil, académicos, científicos, etc., tenga acceso a esa información para que puedan llegar a sus propias conclusiones e incluso llegar a participar en la toma de decisiones. Tengo que decir que al menos en Europa, por lo general se ha hecho un buen trabajo a la hora de asegurar por lo menos la publicación de datos fiables sobre lo que estaba pasando, a pesar de que ha habido grandes dificultades y de que países como España llegaron a tener que detener y replantear el sistema de recuento de casos; pero en general los países europeos salen bien parados si los comparamos con casos como el de Brasil, donde hubo intentos de suprimir la publicación de datos.
Otro tema relevante son los sistemas de rastreo. Alemania está muy orgullosa de su aplicación y se dice que han sido clave en el éxito de Corea del Sur, aunque no han estado exentos de problemas. En este sentido, lo que sí me ha gustado mucho ha sido la respuesta de las organizaciones garantes y de la sociedad civil en general, que han puesto sobre la mesa la necesidad de proteger nuestros datos. No estoy en contra de las aplicaciones de rastreo, pero han de hacerse de modo que protejan la privacidad de las personas. En Corea del Sur, por ejemplo, a través de la aplicación se hizo pública la información de un hombre que había pasado la noche en varios bares y sex clubs; esos datos pueden llegar a afectar a la persona en cosas que no tienen que ver con la salud, de modo que habría que ser más cuidadoso con ellos.
Gabriel Delpiazzo: En Uruguay el desarrollo de la aplicación generó un debate público muy interesante. Se concluyó que puede llegar a ser una herramienta muy útil pero que desde luego requiere una evaluación de impacto en materia de protección de datos. Se establecieron determinadas reglas. La primera y principal es que solamente será aplicable a quien la descargue y además preste su consentimiento a ser monitoreado, pero también existen normas que definen que solo puede disponer de la información la autoridad sanitaria, su temporalidad —una vez pasada la pandemia habrá que eliminar todos los datos—, que en ningún caso podrá utilizarse para monitorear movimientos individuales, que la información tiene que estar almacenada en centros seguros y que los datos no podrán combinarse con otras fuentes de datos. Es muy importante que se cumplan todos estos puntos para que la aplicación no se convierta en un Gran Hermano que sería muy lesivo para la privacidad de las personas.
P: Ustedes trabajan en redes de referencia en la materia, la RTA como organismo público y Access Info como organización de la sociedad civil. ¿Qué medidas han tomado en el contexto de la pandemia para hacerla frente a través de proyectos colaborativos o de planes específicos?
Helen Darbishire: Un aspecto muy positivo que he visto con la pandemia es cómo de fuerte es la comunidad global por la transparencia y el gobierno abierto —incluyendo a la sociedad civil, a las entidades garantes y a algunos gobiernos—, sobre todo en América y Europa. Hemos sido capaz de organizarnos de manera bastante rápida y, a través de incontables videollamadas y webinars, hemos podido definir la agenda, tener conversaciones con Gobiernos, hacer talleres de formación para periodistas… El puente entre Europa y América Latina ha demostrado ser especialmente importante, porque son las dos regiones más desarrolladas del mundo en materia de acceso a la información y protección de datos, pero también hemos estado en contacto con países de Asia y de África, donde algunos Gobiernos hicieron un gran esfuerzo porpublicar los datos acerca de lo que estaba pasando. La comunidad ha sabido dar respuesta y ha podido intercambiar experiencias, lo cual es muy importante. Hemos visto qué estaba funcionando y qué no, hemos podido llegar a conclusiones acerca de cómo la pandemia nos ha ayudado a entender las debilidades de nuestros sistemas de transparencia —ahora sabemos, por ejemplo, que allí donde no es reconocido como derecho fundamental es más difícil de defender— y estamos definiendo la agenda del próximo periodo, que no me atrevería a llamar postpandémico porque aunque hayamos recuperado cierta normalidad seguimos dentro de la crisis. Estamos en una situación completamente excepcional que a la vez supone una gran oportunidad, dado a que estos últimos meses hemos entendido mejor que nunca hasta qué punto es importante recabar, publicar y compartir información, así como asegurar la participación de toda la sociedad en la toma de decisiones. Tenemos mucho trabajo que hacer, pero al menos tenemos muy claras las prioridades.
Gabriel Delpiazzo: La RTA es una red que reúne a todos los órganos garantes en materia de derecho a la información de Iberoamérica, que se originó desde una lógica latinoamericana pero más tarde incorporó felizmente al Consejo para la Transparencia de España, cuya misión es ser un ámbito de colaboración e intercambio de experiencias. Ha funcionado muy bien en los buenos momentos y tengo el orgullo de decir que también en los malos, en los que incluso la colaboración entre países se ha visto intensificada. Ha dado lugar a numerosas conversaciones y consultas también a través de videollamadas y webinars, que si bien tienen como punto negativo que hacen echar en falta la presencialidad y el contacto humano, tienen la ventaja de ser en cierto sentido más participativos, pues permiten la asistencia de personas que muchas veces no pueden viajar. Se ha trabajado muy bien en estos espacios, apoyando a los que más lo necesitaban y recibiendo las lecciones aprendidas en todos los lugares. Por ejemplo, con la ayuda de Eurosocial+ se realizó un taller para recopilar y conservar esas experiencias de reacción en momentos de crisis, generando un material de valor agregado que servirá sin duda para resolver otro tipo de eventualidades en el futuro. También, con un fuerte apoyo del INAI de México, se estableció un micrositio web en la página de la RTA para recopilar las buenas experiencias de los países y se trabajó de manera conjunta para tener una estrategia multicanal en lo que es la difusión de la información, de manera que cada país no disponga de una única fuente de información sobre la pandemia, sino que cuente con diversos canales: webs específicas, aplicaciones, WhatsApp, números de teléfono, redes sociales… En este momento tan extraordinario, en el que la colaboración y el intercambio se han vuelto más importantes que nunca, la RTA ha mostrado todo su valor.
