Por Agustí Fernández de Losada, director del Programa Ciudades Globales de CIDOB (Barcelona Centre for International Affairs) y Emanuel Porcelli, coordinador de Cooperación Internacional del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Argentina.
Alianzas territoriales para una recuperación justa, sostenible y resiliente
A pesar de que pueda parecer contradictorio por su condición de agenda global con una fuerte aspiración universal, la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible aprobada en 2015 tiene una fuerte dimensión territorial y local. Buena prueba de ello la encontramos en la definición de un objetivo centrado en el desarrollo sostenible de las ciudades (ODS 11); y en el hecho de que una parte muy importante de las metas definidas en el marco de los 17 ODS requieren de la participación de los gobiernos locales y regionales para su implementación. De hecho, según una estimación de ONU Hábitat dos terceras partes de las metas que articulan los ODS se despliegan en el marco de las competencias y las responsabilidades que, en la mayor parte de los países del mundo, asumen parcial o totalmente los gobiernos locales y regionales.
Esta realidad plantea, sin embargo, un importante desafío, puesto que los gobiernos locales y regionales suelen operar en contextos de recursos y capacidades limitados. América Latina no es una excepción a esta realidad. Según estimaciones recientes, su participación en el gasto público no supera el 15% del PIB, siendo la de los gobiernos locales únicamente del 3,6%[1]. En consecuencia, avanzar en procesos de localización que permitan una implementación efectiva de los ODS a nivel territorial requiere de procesos de refuerzo de las capacidades institucionales y operativas de los gobiernos locales y regionales.
Pero si el desafío ya era de por sí relevante, la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19 lo ha situado en un plano crítico. De hecho, la pandemia ha puesto de manifiesto un contexto de crisis múltiples —climática, económica, social y de salud global— que ha situado a los gobiernos locales y regionales en una posición de significada centralidad. Durante un largo periodo marcado por el confinamiento y las restricciones, estos han estado en primera línea tratando de garantizar derechos y asegurar la prestación de servicios básicos altamente sensibles para la ciudadanía. Aún en un contexto de limitación severa de recursos, ciudades, departamentos, provincias y estados de toda la región han dado muestra de una capacidad significativa a la hora de ofrecer respuestas y soluciones adaptadas a las realidades locales en ámbitos como la movilidad y la gestión del espacio público, el apoyo a los sectores más sensibles de la economía local, la atención a los más vulnerables o el abordaje de las desigualdades y las múltiples brechas que plantean la digitalización y la disrupción tecnológica. Y lo han hecho sin perder de vista el compromiso global para avanzar hacia esquemas de neutralidad climática.
Pero esta capacidad de ofrecer respuestas y soluciones debe trascender la crisis generada por la pandemia y situar a los gobiernos locales y regionales como actores clave en los procesos de recuperación. La apuesta por avanzar en una doble transición, ecológica y digital, que sea justa, inclusiva y sostenible, necesita de políticas territoriales orientadas a transformar las estructuras productivas, revisar los patrones de conducta de las sociedades, potenciar la resiliencia y asegurar que nadie, ningún territorio ni ningún ecosistema quede atrás.
En este contexto, la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible ofrece un marco de referencia ineludible para impulsar procesos de recuperación más sostenibles, inclusivos y resilientes. Más allá de su innegable potencial simbólico, la Agenda nos ofrece un relato y un modelo con el potencial de movilizar los compromisos, los recursos y los saberes que serán necesarios para garantizar una recuperación que acelere las transformaciones que requiere América Latina y el planeta.
Se trata de un modelo basado, entre otros elementos fundacionales, en la noción de partenariado (ODS 17) y en la necesaria articulación entre todos los actores que desempeñan un papel relevante en los procesos de desarrollo sostenible. En la Agenda 2030 hay una apuesta clara por reforzar la colaboración que se tiene que dar, por un lado, entre los diferentes niveles de gobierno —internacional, nacional, regional y local— y, por el otro, entre estos y el sector privado, la sociedad civil y el sector del conocimiento.
Avanzar hacia formas de gobernanza multinivel más eficientes será clave para articular la alianza entre los gobiernos nacionales y los que operan a escala territorial —regional y local—, formas que tengan en cuenta los esquemas de distribución de competencias definidos en los ordenamientos jurídicos, así como la necesidad de impulsar una colaboración no jerárquica, basada en la lealtad institucional y en principios como el de subsidiariedad; que se oriente a buscar complementariedades, movilizar recursos y conocimiento y asumir responsabilidades compartidas.
En este sentido, resulta fundamental asegurar el apoyo de los gobiernos nacionales para que los procesos de localización de la Agenda 2030 sean efectivos y los gobiernos locales y regionales puedan contribuir a implementar los ODS en sus respectivos territorios. Se trata, en definitiva, de que los gobiernos nacionales acompañen y faciliten los procesos de desarrollo territorial sostenible facilitando la activación de todos los recursos necesarios para el despliegue de las transformaciones necesarias.
Algunos países de América Latina están aprovechando la apuesta por la localización de la Agenda 2030 para impulsar y reforzar su alianza con los gobiernos territoriales, locales y regionales. Lo hacen asumiendo la necesidad de reforzar sus capacidades con el fin de ser capaces de liderar los procesos de recuperación de sus territorios situando los ODS como marco de referencia.
Los desafíos de la territorialización de la Agenda 2030 en un contexto federal: el caso argentino.
Argentina, uno de los países con mayor dimensión territorial y organización federal de la región, nos ofrece una experiencia relevante de la que extraer aprendizajes para el resto de los países de la región y también para Europa.
La pandemia de la COVID-19 ha hecho más evidente las inequidades estructurales preexistentes a esta crisis. En este contexto, los principios de los ODS y la Agenda 2030 se ven reivindicados y fortalecidos, tanto como herramientas para el diagnóstico como en su calidad de eje para el diseño y la planificación de políticas públicas.
La Agenda 2030 reforzó el rol del Estado como el principal actor para el desarrollo al ser los gobiernos de los países los que en 2015 establecieron un horizonte preciso para el desarrollo sostenible y se comprometieron con él. Pero esa tarea no es de un solo gobierno, sino que implica el trabajo del Estado nacional en sus distintos ministerios, agencias y organismos en conjunto con los estados provinciales y gobiernos locales. Igualmente, implica la articulación permanente con los distintos actores sociales que desde sus respectivas responsabilidades potencian y fortalecen el acceso a los derechos allí donde son negados y hacen posibles acciones generando múltiples proyectos colectivos y solidarios que mejoren la vida en los barrios, las localidades y las regiones geográficas a lo largo y ancho de nuestro país.
En ese sentido, la Agenda 2030 asigna a los gobiernos y comunidades locales un rol esencial en la consecución de los ODS. A nivel local, los diversos actores se encuentran mejor posicionados para comprender las necesidades, los desafíos y las capacidades colectivas, así como para articular sus respuestas y acciones orientándolas hacia metas comunes. A la vez, y como se ha apuntado en el apartado anterior de este texto, en un mundo golpeado por la pandemia de la COVID-19, los gobiernos locales están hoy en el frente de batalla y son el primer ámbito en el que impactan los efectos sociales, económicos y ambientales de las crisis.
En Argentina la territorialización de la Agenda 2030 se construye desde el reconocimiento de la heterogeneidad entre regiones y localidades que se presentan en el país. Por ello, la mejor manera de asegurar que las políticas que se desarrollaran son las adecuadas es colaborar para fortalecer la capacidad de los gobiernos locales en el diseño e implementación de políticas, acompañando y favoreciendo escenarios desde el nivel nacional. Sabemos además que la heterogeneidad entre regiones y localidades que se presentan en el país hace que no sea viable un planteo de políticas públicas unívoco y direccionado a partir de escenarios definidos en “laboratorios de expertos”. El país tiene amplia experiencia en la implementación fallida de modelos que se presentaban como “innovadores” pero no eran más que un conjunto de recetas homogéneas que debían ser aplicadas a rajatabla en cualquier situación y contexto, cuyo resultado significó profundizar las brechas al interior del país.
El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (en adelante CNCPS) es quien cumple la responsabilidad de llevar adelante los compromisos del Estado argentino con la Agenda 2030 no solo en su dimensión internacional, sino también coordinando acciones al interior del Estado nacional y su territorialización trabajando con las provincias y los gobiernos locales.
El CNCPS se comprometió a proveer asistencia técnica para la definición de metas e indicadores de seguimiento de los ODS y para la identificación de políticas y programas sociales orientados al cumplimiento de los ODS; también a asistir a los gobiernos locales en la identificación de sinergias y socios (agencias del Estado nacional, cooperantes internacionales, actores sociales y empresariales) para la implementación de los ODS en su jurisdicción.
Con esa perspectiva, se pusieron en marcha diferentes estrategias de trabajo para fortalecer la territorialización en el marco de la década de la acción. En primer lugar, a partir del aprendizaje adquirido en el trabajo con gobiernos locales de todo el país, el CNCPS elaboró una tercera versión del Manual para la Adaptación Local de los Objetivos de Desarrollo Sostenible desde una perspectiva federal, que aporta contenidos actualizados y nuevos desarrollos relacionados con las sugerencias y aportes metodológicos. Por otro lado, se han formalizado convenios marco de cooperación, capacitación y asistencia técnica con gobiernos locales (que se suman a los convenios ya establecidos con 22 de las 24 provincias de nuestro país), y con aquellos gobiernos con los que se han realizado convenios se lanzará próximamente la Red de Gobiernos Locales para el Desarrollo Sostenible.
En ese marco hemos diseñado el proceso de intervención del CNCPS en 5 niveles graduales para el trabajo con los gobiernos locales:
- Institucionalización: firma de convenio. Designación de área gubernamental responsable. Establecimiento del punto focal local (PFL).
- Sensibilización de la Agenda 2030: encuentros y actividades que acompaña el CNCPS para promover la instalación de la Agenda 2030, sus objetivos y metas. Elaboración de estrategias de articulación interna para trabajar la Agenda 2030 de manera integral con los distintos organismos que componen el ejecutivo local.
- Priorización, adaptación y definición de metas e indicadores ODS: correlación entre el Plan Estratégico local y los ODS. Priorización de metas. Definición y validación de metas e indicadores. Elaboración de fichas técnicas. Identificación de medios de implementación asociados.
- Seguimiento, monitoreo y rendición de cuentas: presentación de informes de monitoreo sobre el cumplimiento de las metas establecidas. En este sentido se promueve y se asiste desde CNCPS a la realización de informes locales de avance de la Agenda 2030.
- Socialización de la Agenda: acciones desarrolladas por los gobiernos para dar a conocer el plan de trabajo a la ciudadanía en general, pero haciendo especial hincapié en actores sociales organizados, actores empresariales locales y otras instancias de modo que se propicie construir sinergias para el desarrollo de políticas públicas.
La institucionalización e instalación de la Agenda 2030 es de fundamental importancia, por lo que se ha impulsado la aprobación de legislaciones locales (tanto a nivel provincial como local) en las que se declaran de interés público los ODS y se decide ordenar sus políticas y presupuestos alineados con la Agenda 2030. La articulación de los poderes ejecutivos locales con los legislativos genera consensos políticos locales facilitando la instalación de la temática en la agenda de gobierno más allá de las coyunturas electorales.
Por último, es central para la territorialización de la Agenda 2030 y los ODS la apropiación por parte de la ciudadanía en su conjunto de los desafíos y acuerdos necesarios para el desarrollo sostenible. En ese sentido, desde el CNCPS venimos desarrollando foros locales de participación social como una instancia de diálogo entre los actores de gobierno locales y los diferentes actores de la sociedad.
En el CNCPS existe el convencimiento de que la territorialización de los ODS y la Agenda 2030 constituye un punto de partida para el debate, la colaboración, el intercambio, el diseño, la implementación y la consolidación de políticas públicas que se adopten en los distintos gobiernos locales, y la mejor forma de que la generación de procesos de desarrollo se adapte y se lleve a cabo de acuerdo con las distintas realidades demográficas, productivas, culturales y ambientales.
Lecciones aprendidas
La experiencia argentina pone de manifiesto la relevancia de los procesos de localización de la Agenda 2030 en un contexto de recuperación post-pandemia. Los gobiernos locales y regionales, junto con todos los operadores, públicos y privados que operan en el territorio, son los mejor posicionados para definir respuestas y soluciones contextualizadas y ajustadas a las realidades locales. Las políticas públicas que impulsan son clave para abordar los principales desafíos que la región y el planeta tienen sobre la mesa: la doble transición —ecológica y digital—, la emergencia social y la necesidad de redefinir los sistemas productivos. La Agenda 2030 se ha convertido en un marco de referencia ineludible para impulsar, a nivel territorial, una recuperación justa, sostenible y resiliente.
Sin embargo, los gobiernos locales y regionales, en Argentina y en toda la región, operan con recursos limitados y con un nivel de capacidades y competencias que no siempre son las más adecuadas para abordar los desafíos que tienen ante sí. Apelando a uno de los fundamentos de la Agenda 2030 —el abordaje del desarrollo sostenible a partir de la noción de partenariado—, la experiencia argentina nos muestra la relevancia de construir alianzas entre el gobierno nacional y los gobiernos locales y regionales en el marco de un sistema de gobernanza multinivel efectivo.
La apuesta del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales por institucionalizar las alianzas dirigidas a impulsar la localización de los ODS sitúa a los gobiernos locales y regionales en un escenario de liderazgo reforzado para impulsar los procesos de transformación esenciales en el contexto de recuperación actual. La colaboración entre el gobierno nacional y los gobiernos territoriales ofrece a estos últimos la posibilidad de disponer de recursos clave para el impulso de políticas públicas más eficientes, más informadas y orientadas a resultados definidos a partir de las prioridades del territorio; políticas públicas que involucren y comprometan a la ciudadanía y a los actores del territorio en una lógica de corresponsabilidad dentro de un escenario de retos compartidos a nivel local, nacional e internacional.
Por otro lado, el impulso de la Red de Gobiernos Locales para el Desarrollo Sostenible genera un espacio para la transferencia de conocimiento, experiencias e innovaciones que deberá ser esencial para que los diferentes niveles de gobierno dispongan de las herramientas adecuadas para impulsar políticas públicas más eficientes. Se trata de una experiencia notoria, que sitúa la colaboración en el centro de los esfuerzos para reforzar las capacidades de los diferentes actores —públicos y privados— que tienen la responsabilidad de impulsar las transformaciones que las sociedades están demandando.
[1] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe (LC/PUB.2021/5-P), Santiago, 2021.
