Por Francesco Maria Chiodi, coordinador del Área de Políticas Sociales de EUROsociAL+
Para enfrentar la crisis que se abatió sobre las economías europeas y latinoamericanas a raíz de la pandemia de la COVID-19 los países de las dos regiones han instrumentado medidas principalmente fiscales y en el plano de la protección social: transferencias asistenciales monetarias y en especie (alimentos) para sostener los consumos de las familias más pobres; subsidios para proteger los ingresos; ampliación de los seguros de desempleo y de los esquemas de pago parcial por parte del Estado de salarios de trabajadores de empresas obligadas a disminuir o interrumpir las actividades laborales. Otras medidas han sido la extensión de los plazos de las obligaciones tributarias, las garantías estatales para préstamos, la suspensión de las cotizaciones a la seguridad social y los incentivos y subvenciones al sector empresarial, también para prevenir cierres y despidos.
Las ayudas financieras han sido y todavía son necesarias para evitar que la recesión derive en una crisis social de enormes proporciones. Pero, necesariamente, tienen un carácter temporal y limitado, y no solo por razones de estrechez fiscal. En este sentido, si bien, mientras la situación lo imponga, hay que mantener los dispositivos establecidos para preservar la ocupación y sustituir ingresos laborales, es fundamental pasar a políticas activas de empleo, o más bien articular adecuadamente políticas pasivas y activas enfocadas a la inserción/reinserción laboral de las personas que están en condición de trabajar.
El debate en América Latina sobre las políticas de empleo no es nuevo, sino que, por irresuelto, regresa sistemáticamente a la discusión. En la mayoría de los países se observa un bajo grado de desarrollo de estas políticas, salvo, parcialmente, en el campo de la formación.
Sin embargo, la magnitud de la crisis obliga a pensar en un giro radical para lograr que las políticas de empleo tengan mayor impacto en los mercados laborales[ 1], y esto significa esencialmente dos reformas: un aumento sustantivo de la inversión y la adopción de un diseño orgánico para abordar de forma integral los diferentes nudos estructurales del mercado laboral.
Voy a referirme ahora únicamente al piso básico de un sistema integrado de servicios, que es el primer sostén de un diseño orgánico. Este piso está conformado por servicios de: (1) orientación; (2) capacitación y formación, incluyendo la formación continua; (3) intermediación.
Para que podamos hablar de un sistema de servicios de empleo deben existir los tres componentes, aunque es su interconexión el factor que determina el valor del sistema. Valor que depende igualmente del buen funcionamiento de los servicios, en función del cual se necesita personal cualificado, dotaciones infraestructurales adecuadas, etc.
El asunto de la interconexión no es banal. Pese a ser uno de los principios más evocados, ponerla en práctica resulta muy difícil. Comúnmente, en América Latina la orientación, la intermediación y la capacitación y formación constituyen tres bloques separados. Su peso relativo, además, no es el mismo. Los dos primeros servicios son bastante modestos y suelen ser gestionados en la órbita de los Ministerios de Trabajo y sus servicios, que intervienen también con programas específicos para el empleo (primer empleo, capacitación para colectivos vulnerables, etc.). La formación, en cambio, cuenta con una institucionalidad específica y una fuerza técnica y económica que determina su autosuficiencia del resto, como un sistema en sí.
La debilidad de la interconexión entre los servicios mina su potencial. Cada servicio provee una respuesta parcial que no aprovecha los recursos del conjunto. Esto ocurre, para poner un ejemplo, cuando una persona egresada de un curso no accede al servicio que podría orientarla y acompañarla para insertarse o al servicio de intermediación para identificar y ponerse en contacto con puestos vacantes.
Así las cosas, invertir en el crecimiento y la calidad de cada servicio, y en una lógica de sistema, parece a todas luces una necesidad apremiante en un contexto como el actual de deterioro de los principales indicadores laborales. Si no se actúa rápidamente, el riesgo es que las personas más vulnerables queden atrapadas en un círculo vicioso de exclusión.
Los servicios deberían funcionar en red o como una hilera, o ser reorganizados bajo un centro (por ejemplo, el sistema de formación) que sea responsable del conjunto. Sin embargo, también por el carácter multidimensional de la crisis actual, es importante sumar dos ejes a los tres que hemos señalado como bases de un sistema de empleo: (4) la vinculación con las empresas; (5) la articulación de las políticas de empleo con los planes de recuperación económica.
En el primer caso se trata de abrir o reforzar líneas de colaboración con las empresas. Por el lado de la formación, con el fin de cimentar la oferta formativa y cubrir brechas. Por el lado de los centros de empleo, con el afán de que un número cada vez mayor de empresas se dirija a ellos para sus vacantes. Este último es uno de los grandes problemas de los servicios de empleo en América Latina (y también de algunos países europeos), teniendo en cuenta, además, que los proveedores de trabajo son primariamente microempresas y empresas pequeñas, las cuales utilizan medios informales para buscar personal. Si se pretende que muchas más empresas confíen en los centros de empleo, es preciso que estos brinden respuestas prontas y efectivas a sus demandas de perfiles profesionales. También puede ser útil ampliar el abanico de servicios: información, acceso a créditos, puente hacia asesorías especializadas, etc.
El otro eje traslada los sistemas de empleo al terreno del desarrollo productivo. Los planes de reactivación y recuperación que se van gestando en los países representan un espacio para captar y aprovechar las oportunidades ocupacionales que se van a generar. Otra ventana se podría abrir a raíz de los procesos de reconfiguración geográfica y estratégica de las cadenas globales de valor. Varias empresas europeas, por ejemplo, podrían mirar con interés hacia los países latinoamericanos en su intento de disminuir la dependencia de China.
El mercado de trabajo es el punto de bisagra entre desarrollo económico y empleo. En este sentido, las políticas activas de empleo deberían resituarse como políticas del mercado de trabajo. El salto a esta perspectiva no puede darse por descontado porque el sector históricamente se ha ocupado casi solo de la oferta, relacionándose con el desarrollo económico viéndolo sobre todo como telón de fondo a tomar en cuenta, y asignando a las empresas el rol de contrapartes o usuarios en cuanto empleadores. Este salto implica que los actores centrales de las políticas activas de empleo participen en las mesas donde se definen y discuten los planes de desarrollo, las inversiones, las decisiones fiscales y económicas. Y que también a nivel territorial se vuelvan interlocutores estables de empresas, cámaras, centros de formación, polos de investigación e innovación, al igual que de los cuerpos intermedios y agentes sociales. Sintetizando, se requiere una actitud proactiva de los sistemas de empleo, que deben asumir la centralidad de las dimensiones económicas para servir mejor sus objetivos de empleo.
En el escenario post-COVID o de convivencia entre emergencia sanitaria y reactivación vamos a asistir a una reubicación de muchas actividades económicas, será inevitable que cierren empresas y al mismo tiempo nacerán nuevos vectores de desarrollo (pensemos en la economía verde y de los servicios). Una masa creciente de personas ya está necesitando apoyo público para volver a encontrar trabajo o mejorar sus ingresos laborales (los autoempleados, por ejemplo), o para reconvertirse, adquiriendo nuevas habilidades. Así, este tiempo de crisis profunda es el tiempo para acelerar reformas que en otros momentos encontrarían resistencias infranqueables: además de combinar políticas pasivas y activas, además de potenciar e integrar los tres componentes esenciales de los sistemas de empleo, las políticas de empleo deberán extender sus operaciones al sector empresarial y acompañar los planes de recuperación. La imagen es la de un ecosistema que enlaza virtuosamente protección social de los ingresos, políticas del mercado de trabajo y políticas económicas.
[1] La relevancia de estas políticas resulta clara si se tiene en cuenta que el 73% del total de los ingresos de los hogares en la región se obtienen a través del trabajo y que el mercado laboral sigue siendo responsable de gran parte de la desigualdad. (Busso, M., Messina, J. y Silva, J. (2020), “El papel transformador de los mercados laborales”, en Busso, M. y Messina, J. (eds.), La crisis de la Desigualdad. América latina y el Caribe en la encrucijada, BID)
