El periodo post-pandemia ha inaugurado un nuevo ciclo en el ámbito fiscal y tributario a ambos lados del Atlántico. Por esta razón, Fernando de la Cruz Prego entrevistó para Recíprocamente a Alain Cuenca, director general del Instituto de Estudios Fiscales, y María Dolores Almeida, consultora internacional en materia de finanzas públicas y ex viceministra de finanzas de Ecuador, que nos cuentan cuáles son los principales retos que vamos a tener que afrontar en la materia y las claves que habrá que tener en cuenta para hacerlo con éxito.
La pandemia ha cambiado radicalmente las perspectivas económicas y sociales a nivel internacional, lo que ha supuesto nuevos problemas y enfoques sobre la política fiscal. ¿Cuáles creen que son los principales retos fiscales que enfrentan la Unión Europea y América Latina en el corto y medio plazo?
Alain Cuenca: La pandemia ha afectado a las perspectivas económicas y sociales, pero una vez se supere la crisis sanitaria, la economía se recuperará. Pensamos que no nos encontraremos con cambios radicales, sino con los problemas que ya teníamos antes de la pandemia, agravados y en gran medida acelerados. Y como consecuencia de ellos, algunos nuevos problemas que ya no esperábamos, como el riesgo de inflación.
Según nuestro juicio, los países miembros de la UE enfrentan el reto de consolidar y ampliar los Estados del bienestar en un contexto de fuertes presiones macroeconómicas derivadas de la coyuntura de la pandemia. Esto se debe realizar de forma complementaria al nuevo enfoque de la Unión centrado en la modernización de la estructura productiva en los ámbitos ambientales y de digitalización. Las actuales políticas expansivas en el plano monetario y fiscal, sin duda, ayudarán a ello, pero no deja de ser un reto de grandes dimensiones.
Nuestra estrecha colaboración con América Latina nos hace pensar que la pandemia es una oportunidad para que las clases medias y altas comprendan la necesidad de que el sector público preste algunos servicios universales de forma gratuita y con suficiente calidad. Por ejemplo, ha quedado claro que la educación y la sanidad impulsan el crecimiento económico a corto plazo, pero también a largo. Y sin duda alguna, reducen las desigualdades. Para contar con tales servicios se requiere un sistema fiscal moderno, justo y capaz de recaudar. La presente crisis sanitaria y económica, que está derivando en una crisis fiscal, supone una gran oportunidad de establecer un nuevo pacto social (y fiscal) para muchas de las sociedades de América Latina.
Mª Dolores Almeida: Son dos los principales retos fiscales que enfrentan los países. El primero es implementar reformas tributarias que sean progresivas, gravando a los que más tienen y optimizando los gastos tributarios de manera que fomenten la preservación del empleo y la reactivación económica. Segundo, por el lado del gasto, se necesita mejorar la calidad del mismo de manera que podamos ser más efectivos con los escasos recursos y que permitan atender las necesidades crecientes del sector salud, pero que también brinden pisos de protección social no contributiva para las personas que entraron en pobreza extrema a causa de las consecuencias de la pandemia. Adicionalmente, se requiere que la inversión pública tome en cuenta los impactos diferenciados del Covid-19 en la población que enfrentan múltiples vulnerabilidades. Además, en el ámbito de la financiación, se debe avanzar hacia estructuras de financiamiento innovadoras, como por ejemplos los bonos temáticos (ODS, sociales, climáticos, de género, etc.).
Desde diversos organismos ya se está alertando sobre peligrosos niveles de endeudamiento público ¿Cómo creéis que se debe conjugar esta expansión del gasto público con la sostenibilidad de las finanzas públicas?
Alain Cuenca: La expansión del gasto público a partir de marzo de 2020 ha sido tan espectacular como acertada. Casi todos los países han respondido, en lo esencial, de forma parecida con impulsos fiscales sin precedentes. Una parte de ese incremento del gasto público desaparecerá por sí sola. El resto se consolidará y para financiarlo serán necesarias reformas fiscales más o menos intensas en todos los países, especialmente en América Latina. En todo caso, en nuestra opinión, una reforma tributaria en profundidad es inevitable también en España con el fin de incrementar la eficiencia recaudatoria del sistema y distribuir de manera más justa la carga tributaria.
Mª Dolores Almeida: La mayoría de países del mundo han utilizado políticas anticíclicas expandiendo el gasto, especialmente el relacionado con la salud, la protección social y la reactivación económica. Por otra parte, ante la caída de los ingresos tributarios por la contracción económica, los gobiernos han incurrido en déficits del Gobierno central que han sido financiados con endeudamiento público. CEPAL estima que en América Latina el déficit de los Gobiernos centrales ha crecido en promedio un 6.9% del PIB, y el endeudamiento público un 10,7% del PIB. Es necesario trabajar en el reperfilamiento de la deuda para mejorar las condiciones financieras (plazos y tasa de interés) y generar espacio fiscal que permita mitigar las consecuencias de la pandemia, sin dejar a nadie atrás.
Uno de los grandes retos que se ha planteado la UE es la transición de su estructura productiva y energética a sistemas sostenibles, para lo cual se han puesto sobre la mesa diversas medidas en materia de fiscalidad verde. ¿Qué mecanismos y propuestas les parecen más eficaces en esta transición?
Alain Cuenca: Hay consenso entre los expertos en que la fiscalidad verde es un ámbito central de los sistemas tributarios, y que debe dejar de verse como un elemento de cierre del sistema. Los impuestos medioambientales son el instrumento más eficiente para la transformación de los sistemas productivos estableciendo incentivos y señales que ayuden a los agentes económicos a orientar sus decisiones en la dirección correcta. Habrá que gravar los consumos y productos nocivos para el medioambiente y utilizar los incrementos de recaudación para apoyar los cambios necesarios en el sector privado de la economía.
Mª Dolores Almeida: Las medidas que se implementen para la recuperación económica deben ir en la dirección de la transición hacia una economía baja en carbono, más resiliente y sostenible. En este contexto, la fiscalidad puede aportar a la consecución de objetivos ambientales relacionados con el cambio climático, la biodiversidad, la conservación de fuentes de agua, la reducción de la contaminación y la economía circular. Por ejemplo, desde el lado de los ingresos se puede aportar hacia generar incentivos y desincentivos en materia de tributación verde, con la implementación de impuestos al carbono o de desgravaciones tributarias que incentiven actividades económicas sostenibles. Por el lado del gasto, se debe evaluar la incidencia ambiental del gasto público para que bajo un enfoque de presupuesto por resultados se mejore la calidad del gasto, eliminando aquellas erogaciones que son negativas (p. ej. subsidios a los combustibles).
En el marco de la OCDE los países desarrollados han iniciado las negociaciones para acordar un impuesto mínimo global a las empresas. ¿Qué valoración hacen de esta iniciativa? Y en términos más amplios, ¿Qué opinan de las nuevas figuras impositivas que se están abriendo camino en el debate tributario?
Alain Cuenca: Es una excelente noticia, y creemos que representa el inicio de un cambio de ciclo en la política fiscal de los países. El impuesto mínimo global es, sin duda, la mejor forma de desincentivar los paraísos fiscales o los regímenes fiscales perniciosos. Un acuerdo de ámbito mundial en este contexto permitirá una contribución por parte de las grandes compañías que además de generar una mayor justicia tributaria cree un mejor escenario competitivo.
Sin embargo, más allá de algunas nuevas figuras impositivas que puedan surgir, lo que nos parece más urgente es la adaptación de la fiscalidad a los nuevos modelos de actividad económica que han nacido fundamentalmente como consecuencia de la digitalización.
Mª Dolores Almeida: El acuerdo alcanzado por los países miembros del G7 sobre un impuesto mínimo global a las empresas es un hito histórico para que las empresas paguen una tasa impositiva de al menos el 15% en los países donde realizan sus negocios en lugar de en donde declaran sus ganancias y reducirá la posibilidad de que estas empresas recurran a la elusión de sus obligaciones fiscales (por ejemplo, tener su residencia fiscal en paraísos fiscales o que utilicen los precios de transferencia para eludir).
