Artículo de Leticia Benedet [1], Magíster en Género y Políticas Públicas, experta para el Área de Igualdad de Género de EUROsociAL+ y Alejandra López [2], PhD en Ciencias Sociales y Psicóloga, Coordinadora del Programa Género, Sexualidad y Salud Reproductiva del Instituto de Psicología de la Salud, Facultad de Psicología de la Universidad de la República de Uruguay.
© Federika Odriozola - Performance de "El Cuento de la Criada" del 28 de mayo de 2020, organización Mujer y Salud Uruguay (MYSU)
Uruguay es destacado en la región de Latinoamérica y El Caribe por sus notables avances en el reconocimiento de la igualdad de género como un asunto relevante para el desarrollo sostenible, el bienestar y el ejercicio de derechos de la ciudadanía. Desde la recuperación democrática, luego de un largo período de dictadura cívico-militar entre 1973-1985, se inició un proceso de visibilización creciente y reconocimiento social de las diversas formas de discriminación y violencia hacia las mujeres en distintos ámbitos. El papel de los movimientos feministas y de mujeres fue clave en ese proceso. A su impulso, otros actores sociales, académicos y políticos aunaron esfuerzos para avanzar en la construcción de políticas públicas que efectivamente dieran respuesta a estas necesidades y demandas.
La génesis de una política pública supone la asunción de un problema social[3] [4]. En los últimos 15 años, Uruguay avanzó de manera significativa en robustecer sus políticas públicas con enfoque de derechos humanos y género, poniendo en el centro la autonomía física de las mujeres y las personas con identidades género disidentes.
En estos años se construyó una agenda de derechos plasmada en un conjunto de marcos normativos y líneas programáticas en distintos sectores. Entre ellos se pueden mencionar las leyes sobre: derechos sexuales y los derechos reproductivos (2008), interrupción voluntaria del embarazo (2012), matrimonio igualitario (2013), derecho al cuidado (2015), identidades trans (2019) y violencias de género (2019). La articulación robusta entre diversos actores ha sido y es una de las claves para asegurar que estas conquistas se mantengan y se expandan.
En octubre 2020 se conmemoró ocho años de la aprobación de la ley de interrupción voluntaria del embarazo (IVE), que consagró el derecho de las mujeres a decidir por su sola voluntad sobre la continuación o no de un embarazo dentro de las 12 semanas de gestación, asegurando servicios de aborto en el marco del sistema nacional de salud. La ley ubica a Uruguay entre los pocos países de la región que reconocen este derecho de las mujeres. En enero de 2013, se iniciaron los servicios de IVE en todo el territorio nacional, y si bien diversos estudios han detectado barreras en su implementación[5] [6], la ley es considerada un logro que alienta a otros países al reconocimiento de este derecho.
Esta conmemoración es también una oportunidad para visibilizar las virtudes y potencialidades de articular el diseño, elaboración e implementación de políticas públicas con el conocimiento académico y la cooperación internacional, en este caso a través del Programa EUROsociAL + de la Unión Europea.
En las últimas décadas, la relación entre producción de conocimiento y política pública se ha transformado en un asunto de alto interés. Existe un creciente consenso en considerar la importancia que las políticas públicas se nutran del saber sistemático que aporta el conocimiento científico[7] [8]. En la relación entre conocimiento y política pública intervienen actores con lógicas e intereses diferentes[9]. La cooperación internacional tiene un papel importante en la construcción de puentes entre estos actores, de modo de favorecer confianzas, trascender lenguajes sectoriales y estimular la transferencia de saberes. Es decir, promover la fertilización cruzada mediante un enlace virtuoso entre los actores implicados.
Una experiencia virtuosa de enlace entre política pública, conocimiento y cooperación internacional. El papel de EUROsociAL+
Una experiencia destacada de articulación de actores ha sido el proceso de creación y puesta en marcha de la “Estrategia nacional e intersectorial de prevención del embarazo no intencional en adolescentes” que tuvo lugar entre 2016 y 2020[10]. Esta política pública surgió como respuesta a la resistencia a la baja de la fecundidad adolescente y su alta contribución a la tasa global de fecundidad en Uruguay. Hacia 2014, la tasa era de 59 x 1000 adolescentes, muy próxima al promedio latinoamericano. Sin embargo, no era visualizado como un problema social relevante. En la construcción del problema público, los aportes del Núcleo Interdisciplinario en Adolescencia, Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos de la Universidad de la República[11] fueron muy relevantes, al ofrecer un corpus de evidencias sólidas que contribuyó a orientar esta política.
La Estrategia se construyó con la participación de distintos organismos públicos del nivel central del Estado, la asistencia técnica de la Universidad de la República y el apoyo de organismos de cooperación internacional. La relación entre actores políticos, académicos y de cooperación internacional fortaleció sus capacidades de incidencia, su aceptabilidad social y el desarrollo de políticas integrales[12].
En este marco, Uruguay demandó cooperación a EUROsociAL + para el fortalecimiento de la Estrategia, específicamente para la revisión de su diseño, implementación, monitoreo y evaluación. A partir de esta demanda, el país junto con el Área de igualdad de género de EUROsociAL+, acordaron acciones de cooperación centradas en asistencias técnicas especializadas de Europa y América Latina, realización de talleres y seminarios y el intercambio de experiencias y aprendizajes entre pares de instituciones de ambas regiones.
En América Latina, con el apoyo de EUROsociAL+, la Estrategia pudo ser compartida con una delegación de Panamá (representada por el Consejo Nacional de la Menor de Edad Embarazada – CONAMA), la cual visitó Uruguay para conocer de primera mano la política interinstitucional en todas sus fases, los actores implicados e identificar fortalezas, debilidades y desafíos con el propósito de recoger insumos para la reglamentación e implementación de la ley panameña sobre embarazo en niñas y adolescentes.
En Europa, a partir de la articulación virtuosa entre instituciones del Estado, la academia y la cooperación internacional, la experiencia uruguaya fue presentada y discutida con actores de los cuatro países que integran el Reino Unido. A su vez, conoció las experiencias y el conocimiento acumulado de esos países en la implementación de políticas de educación sexual y prevención de embarazo no intencional en adolescentes. Este intercambio fue inédito para las delegaciones de los países participantes, permitiendo el conocimiento mutuo no sólo de la política pública en estudio sino del contexto país que le dio origen permitiendo acercar y comprender sus historias, culturas e idiosincrasias.
La estrategia de prevención de embarazo adolescente desarrollada por Inglaterra, con más de 20 años de implementación, había sido identificada por EUROsociAL + como una política exitosa y modelo de inspiración para América Latina. Se trata de un ejemplo de iniciativa pública basada en la evidencia, llevada a cabo a nivel nacional y territorial, con recursos a largo plazo, que logró la reducción del 51% en la tasa de embarazo en adolescentes menores de 18 años[13].
A su vez, la Universidad de la República[14] en Uruguay sugirió incluir Queen´s University of Belfast (QUB) de Irlanda del Norte para conocer el diseño y desarrollo del proyecto “If I were Jack”, liderado por la Prof. María Lohan[15]. El objetivo del proyecto es ofrecer herramientas para la toma de decisiones, disminuir los comportamientos sexuales de riesgo y abordar las desigualdades de género en materia de salud sexual y reproductiva, con foco en varones adolescentes, basado en evidencias científicas mediante la combinación de una propuesta de intervención e investigación, sin precedentes en la región de América Latina y El Caribe.
De esta manera, con el apoyo de EUROsociAL+, se concretó la visita de la Prof. Lohan a Uruguay en agosto de 2019, para mantener reuniones de trabajo con la Mesa coordinadora de la Estrategia, con autoridades nacionales y con el equipo de investigación de la Universidad de la República. Ello se completó con la realización de conferencias dirigidas a profesionales y estudiantes de las áreas de la salud y la educación[16].
Posteriormente, una delegación uruguaya integrada por la coordinación de la Estrategia nacional, la Universidad de la República y la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional, con el acompañamiento y apoyo financiero de EUROsociAL+ visitó Reino Unido para conocer las experiencias de Inglaterra (Londres) e Irlanda del Norte (Belfast) . La visita permitió mantener reuniones con responsables del diseño y evaluación de la política inglesa y la participación en el Symposium»6 Nations» Relationship & Sexuality Education (RSE)[17] organizado por la QUB en Belfast. Este evento contó con la presencia de representantes de todos los países del Reino Unido e Irlanda y Uruguay así como la colaboración de Rutgers International (Países Bajos) y la Organización Mundial de la Salud.
La Estrategia contó con apoyo de otros organismos internacionales como UNFPA y BID, con quienes se articuló la cooperación de la Unión Europea. Dicha articulación determinó, entre otros aspectos, la inclusión en la visita de estudios a Europa de la experiencia holandesa en Educación Sexual, a través de una experta de dicho país. De esta manera, destacadas expertas internacionales contribuyeron de manera significativa al desarrollo de la Estrategia uruguaya e impulsaron nuevos derroteros para su amplificación e impacto social transformador[18].
Aprendiendo de la experiencia
El proceso descrito se convierte en una práctica exitosa pasible de ser replicada porque no sólo cumplió con el objetivo de fortalecer el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de la Estrategia sino porque alcanzó objetivos inesperados que sumaron valor a la política pública, a partir del acuerdo de avanzar en la adaptación, validación y desarrollo del proyecto If I were Jack en países de América Latina, tomando Uruguay como punto de partida[19].
Hacia fines de 2019 se iniciaron los preparativos para dar inicio al proyecto y durante este año 2020, a pesar de que en marzo asumió en Uruguay una nueva administración del gobierno nacional -con un enfoque e ideología política diferente al partido que lideró las políticas públicas en los últimos 15 años- la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) lo introdujo en su plan educativo 2020 – 2024.
Estos resultados fueron posibles por varios factores. A los efectos de esta nota se hará foco en dos de ellos vinculados al rol de la cooperación internacional y la academia en el fortalecimiento de la política pública:
La Cooperación Internacional, a través del programa EUROsociAL + de la Unión Europea jugó un rol clave en el fortalecimiento del diálogo intersectorial e interdisciplinario; redundando en un mayor y mejor conocimiento, ampliando el alcance de la acción planificada y favoreciendo la identificación conjunta (Inter región) de fortalezas, debilidades y nudos críticos compartidos en la política pública analizada. Demostró las virtudes de ser una cooperación orientada a la demanda, flexible en sus reglas y procedimientos, que fomenta el diálogo y rompe los esquemas tradicionales de cooperación demostrando que propone una relación entre América Latina y Europa que no está centrada en la transferencia de conocimientos Norte – Sur, o en lógicas de verticalidad/ horizontalidad sino en potenciar el entramado de redes que, por medio de sus acciones, potencia sinergias y fortalece regiones.
La Academia, con su participación logró nutrir la política con el conocimiento científico nacional e internacional, legitimando y logrando que una iniciativa de gobierno fuera plausible de transformarse en una política de Estado.
Finalmente, es necesario reafirmar que América Latina necesita potenciar sus políticas de educación sexual, salud sexual y reproductiva y reducción de embarazo no intencional en adolescentes. Este es uno de los mandatos del Consenso de Montevideo (2013), el más reciente instrumento de acuerdo regional para avanzar en la agenda de población con enfoque de derechos humanos y género[20]. Para ello necesita del concurso de actores diversos y de experiencias innovadoras. Allí radica uno de los principales desafíos: construir enlaces robustos entre conocimiento, política pública, participación social y cooperación internacional en tanto engranaje indispensable para avanzar hacia el logro de sociedades más justas e igualitarias en el Siglo XXI.
[1] Leticia Benedet, Magíster en Género y Políticas Públicas. Experta para el Área de Igualdad de Género del Programa EUROsociAL+ de la Unión Europea.
[2] Alejandra López, PhD en Ciencias Sociales y Psicóloga. Coordinadora del Programa Género, Sexualidad y Salud Reproductiva del Instituto de Psicología de la Salud, Facultad de Psicología, Universidad de la República (Uruguay). Información del Programa en www.derechosgeneroysalud.psico.edu.uy
[3] Parsons, W. (2007), Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas, México: FLACSO.
[4] Carrizo, L. (2014) El conocimiento y la construcción de los problemas de política. Disponible en https://www.academia.edu/13653053/El_conocimiento_y_la_construcci%C3%B3n_de_los_problemas_de_pol%C3%ADtica
[5] López-Gómez, A., Couto, M., Píriz, G., Monza, A., Abracinskas, L., & Ituarte, M. (2017). Servicios legales de interrupción voluntaria del embarazo en Uruguay. Estrategias de los servicios públicos del primer nivel de atención. Salud Pública de México, 59(5, sep-oct), 577-582. doi:http://dx.doi.org/10.21149/7937
[6] MYSU (2017) Informe Observatorio Nacional en Género y Salud Sexual y Reproductiva. Servicios de Salud sexual y reproductiva y aborto legal en Uruguay. Monitoreo 2007-2017 Montevideo: MYSU. Available in https://issuu.com/mujerysaludenuruguay/docs/informe_observatorio_2017_10de19_we
[7] Papanagnou, G. (Ed.). (2011) Social Science and Policy Challenges. Democracy, values and capacities. Paris. UNESCO Publishing.
[8] Weiss, C. (2013). Entrevista de Stephen Dale: “In conversation: Carol Weiss and Evert Lindquist on policy making and research”, IDRC Publications.
[9] Carrizo L. (2011). “El enlace investigación-políticas. De la investigación aplicada a la investigación implicada. Una perspectiva desde la complejidad y la transdisciplinariedad” En Juan Valdés Paz y Mayra Espina (eds) (2011) América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo contexto – Enfoques y experiencias. FLACSO, UNESCO (p.223). Disponible en https://biblio.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/55854.pdf
[10] López, A. & Varela C. (coord.). Maternidad en adolescentes y desigualdad social en Uruguay. Montevideo: Universidad de la República, UNFPA. Disponible en: https://uruguay.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Maternidad%20en%20adolescentes%20y%20desigualdad%20social%20en%20Uruguay.pdf
[11] Ver más info en https://www.youtube.com/watch?v=ZMgk_2oo9Gg&feature=youtu.be
[12] MSP (2020) Estrategia Nacional e intersectorial de prevención del embarazo no intencional en adolescentes. Montevideo: MSP, UNFPA; AUCI. Disponible en http://www.derechosgeneroysalud.psico.edu.uy/sites/derechosgeneroysalud.psico.edu.uy/pub_files/estrategia_de_prevencion_del_embarazo_no_intencional_en_adolescentes._uruguay_2016-_2020.pdf.pdf
[13] Inglaterra tenía la tercera tasa europea de embarazo adolescente más importante después de Rumanía y Bulgaria. Para mayor detalle de la experiencia inglesa ver: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/836597/Teenage_Pregnancy_Prevention_Framework.pdf
[14] Específicamente el Programa de Género, Sexualidad y Salud Reproductiva del Instituto Psicología de la Salud de la Facultad de Psicología, integrante del Núcleo Interdisciplinario Adolescencia, salud y derechos sexuales y reproductivos. Ver: http://www.derechosgeneroysalud.psico.edu.uy/
[15] Programa If I were Jack. Ver en: https://www.qub.ac.uk/sites/if-i-were-jack/
[16] Ver Conferencia Prof: María Lohan en Universidad de la República: https://www.youtube.com/watch?v=H0pM2447mqg&feature=youtu.be
[17] Ver información de la actividad en: https://www.qub.ac.uk/sites/if-i-were-jack/6NationsRSESymposium/
[18] María Lohan (Irlanda del Norte), Alison Hadley (Inglaterra) e Ineke van der Vlugt (Países Bajos).
[19] El proyecto es liderado por la Prof. Alejandra López del Programa de Género, Sexualidad y Salud Reproductiva de la Facultad de Psicología de la Universidad de la República en acuerdo con la Prof. María Lohan de QUB (Irlanda del Norte).
[20] CEPAL (2013) El consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo. Documento disponible en https://www.cepal.org/es/publicaciones/21835-consenso-montevideo-poblacion-desarrollo
