La migración en América Latina y en Europa es un tema álgido desde el punto de vista de los derechos humanos y el acceso a la justicia. Recíprocamente entrevistó a Andrés Mahnke Malschafsky, Defensor Nacional de Chile, quien nos dio su visión desde Latinoamérica, plasmada en esta sección. Seguida de una segunda parte en donde Victoria Ortega, presidenta del Consejo General de la Abogacía Española, no da su visión desde Europa.
¿Cuáles son las principales dificultades/obstáculos que enfrentan las personas migrantes para hacer valer sus derechos en América Latina?
Las personas migrantes se encuentran en una posición asimétrica respecto de quienes son nacionales de un país, lo que los convierte en un grupo en situación de vulnerabilidad. La principal asimetría dice relación con el acceso a la información, considerado desde una noción general. En algunos contextos, como sucede en el caso chileno, por ejemplo, esa asimetría se ve acentuada con el perfil socio económico de la población migrante. Generalmente se trata de personas con recursos económicos muy limitados. Dicho lo anterior, la falta de información pasa a jugar un rol fundamental, ya que muchas veces estas personas dependen en su totalidad de las prestaciones que les brinde el Estado para poder acceder a distintos derechos. En ese sentido, el idioma, las barreras culturales y los estereotipos, suelen presentarse como dificultades insalvables para la población migrante. En consecuencia, el acceso a la justicia, desde su perspectiva integral, es más difícil para un extranjero, quien además suele carecer de redes de apoyo y arraigo.
¿Cuáles son los principales desafíos que enfrentan las instituciones del sistema de justicia para dar respuesta a las demandas de este grupo en condición de vulnerabilidad?
El sistema de justicia suele imponer barreras adicionales para cualquier persona. La necesidad de contar con una persona profesional para comparecer ante los tribunales, evidencia aquello. En ese sentido, el sistema ya presenta ciertas complejidades. La presencia de grupos en condición de vulnerabilidad, puede acentuar esas barreras y derivar en una denegación de justicia. Por lo mismo, los principales desafíos para las instituciones corren por dos caminos, a saber: (i) material y (ii) teórico.
Con material me refiero a todas aquellas herramientas que concretizan la prestación del servicio eficiente para este grupo. Un ejemplo clásico se deriva de la necesidad de contar con traductores capacitados para asistir a las personas que no hablan el mismo idioma. A lo anterior, se pueden sumar la presencia de otros profesionales de las ciencias sociales que puedan asistir socialmente a las personas involucradas en el sistema.
Por teórico en cambio, me refiero a la necesidad de capacitar a las y los funcionarios del sistema. No basta el conocimiento del derecho interno, sino que se torna indispensable incluir el desarrollo de los estándares del derecho internacional de los derechos humanos, así como el derecho internacional humanitario cuando se trata de refugiados o apátridas. Comprender la legislación penal, por ejemplo, pero en sintonía con la legislación migratoria de cada país también es un asunto esencial para quienes participan del sistema de justicia.
¿Qué reformas legislativas y/o medidas/políticas/programas se han adoptado en su país para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia de las personas migrantes? ¿Qué impacto está teniendo?
En materia de acceso a la justicia, no existe una política pública decidida para satisfacer este derecho, nuestro país está al debe en materia legislativa y política en general. Las reformas al DL 1.094 de 1975 son reclamadas desde todos los ámbitos, debido a su falta de pertinencia con los fenómenos migratorios modernos. En este contexto, lo que hay son iniciativas sectorizadas que buscan cumplir con los estándares establecidos por el derecho internacional. De ahí que se puedan destacar dos líneas de acción. La primera es la defensa pública especializada para migrantes, la que ha permitido a muchas personas recibir una atención que no solo considere los aspectos penales derivados de un proceso de esta naturaleza, sino que las consecuencias administrativas que se siguen del mismo.
La segunda se refiere a la Mesa Interinstitucional de acceso a la Justicia para Migrantes y Extranjeros, instancia que reúne al Ministerio Público, Instituto Nacional de Derechos Humanos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Policía de Investigaciones, Carabineros y la Defensoría Penal Pública y en la cual se han elaborado diversos documentos de utilización diaria en el sistema penal, conjuntamente con la creación de un sistema de notificaciones de detención de extranjeros y la elaboración del Boletín Estadístico en la materia que reúne información de detenidos y víctimas extranjeros en Chile.
¿Qué mecanismos de coordinación a nivel nacional/regional existen en América Latina en este ámbito?
A nivel regional existan instancias oficiales de Coordinación en materia de migrantes. Estas pueden ser estatales, como por ejemplo el Mercosur que establece ciertas normas de resguardo de los derechos de los migrantes nacionales de los países suscriptores del pacto. También hay instancias de coordinación a nivel de los órganos regionales como la OEA.
También existen coordinaciones a nivel de policías y fiscalías de la región para perseguir delitos como la trata de personas.
A nivel nacional existen coordinaciones destinadas a resguardar los derechos de los migrantes que pueden ser estatales o de la sociedad civil. Entre los primeros se cuenta la ya mencionada Mesa Interinstitucional de Acceso a la Justicia para Migrantes y Extranjeros, pero también la una Coordinación interinstitucional entre las policías el Ministerio Público y el INDH, para la persecución del delito de tráfico de migrantes o trata de personas. Existe también otra coordinación entre órganos del Estado para garantizar los derechos de los migrantes que son detenidos para ser expulsados. En esta coordinación participa el Ministerio del Interior, Gendarmería, Policía de Investigaciones y el Poder Judicial, su objeto es que los procesos de expulsiones sean ágiles y rápidos de modo de evitar largos períodos de privación de libertad, que favorecen la vulneración de otros derechos.
En el ámbito de la sociedad civil existe una coordinación entre instituciones que desarrollan actividades de defensa de los derechos de los migrantes, en la que destaca a que está formada por Clínica Jurídica de Atención a Migrantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado / Movimiento de Acción Migrante (MAM) / Observatorio Ciudadano / Servicio Jesuita a Migrantes / Clínica Jurídica de Atención a Migrantes y Refugiados de la Universidad Diego Portales / Corporación Migr-Acción / ONG Migramigos / Cátedra de Racismos y Migraciones Contemporáneas de la Universidad de Chile. Esta articulación desarrolla defensa en casos particulares, pero también busca influir en la política migratoria. Recientemente han participado en una audiencia en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos donde se revisó precisamente la política migratoria del Estado chileno, en la que estas instituciones manifestaron su preocupación por diversos aspectos de la actividad gubernamental que amagaba los derechos de los migrantes.
¿Qué experiencias o buenas prácticas europeas o latinoamericanas se podrían destacar en el ámbito de protección y defensa de los derechos de las personas migrantes?
A nivel latinoamericano, existe una creciente corriente que mira al fenómeno migratorio con un enfoque de Derechos Humanos y que ha permitido la creación de diversas instancias hasta ahora inexistentes. A nivel académico se han creado clínicas jurídicas relacionadas con la migración, lo que ha permitido la atención jurídica de migrantes. Desde los servicios públicos, destacaría principalmente que la Defensoría Penal Pública de Chile creó en 2012 la línea de defensa especializada en esta materia, lo que ha permitido la capacitación y formación continua de defensores en esta materia. Desde esa base orgánica, se han desarrollado protocolos de atención para este grupo de personas, en alianza y con el apoyo de EUROsociAL, como, por ejemplo, el Protocolo de Atención a Mujeres Indígenas, extrajeras privadas de libertad de 2014 y el Modelo de Defensa Penal de Extranjeros y Migrantes de 2018. Todo esto se suma a la labor interna de la DPP con la elaboración de informes de jurisprudencia, la elaboración del Manual de Actuaciones Mínimas y la participación de la Mesa Interinstitucional, sólo por nombrar algunos de los hitos más relevantes.
Desde su punto de vista, ¿qué impacto puede tener en la cohesión social y en la reducción de brechas de desigualdad garantizar los derechos y el acceso a la justicia de las personas migrantes?
Teniendo presente que en general los países tienden a privilegiar su facultad soberana de determinar sus políticas migratorias, por sobre el asegurar a los migrantes la tutela de sus derechos, el garantizar el acceso a la justicia de la población migrante puede tener un impacto exponencial. Se trata de grupos que suelen ser discriminados en la satisfacción de ciertos derechos económicos, sociales y culturales, quedando como única alternativa la vía judicial. A propósito de los fenómenos masivos de movilidad humana, ciertos derechos civiles y políticos también se han visto fuertemente amenazados, de modo que los tribunales de justicia juegan un rol protector clave en el pleno respeto de los mismos. Además, permite que cualquier persona migrante, con independencia de su poder adquisitivo, acceda a la protección judicial en caso de afectación de sus derechos. Eso constituye un claro ejemplo de cómo puede impactar el acceso a la justicia en la reducción de las brechas de desigualdad.
Las diversas convenciones sobre política migratoria priorizan la migración regular, y el acceso de la justicia permite que más extranjeros puedan también acceder a la regularidad. Si tienen la posibilidad de ejercer acciones jurisdiccionales, defender sus derechos institucionalmente; y si estos derechos se respetan por la institucionalidad con la misma intensidad que para los nacionales, debiera haber menos migrantes irregulares, y más extranjeros incorporados a la sociedad.
Los medios de comunicación tienen un impacto relevante en la manera en que percibimos a los inmigrantes. Los medios de comunicación han generado una percepción negativa de los inmigrantes, y muchas veces “victimizan o criminalizan a los inmigrantes”. La mayoría de estudios al respecto, ponen de manifiesto el planteamiento y el carácter deshumanizante de las noticias sobre inmigración que, habitualmente se presentan en clave de cifras y no de personas, en clave de intereses económicos y no de aportaciones a la economía de los países receptores.
¿Hace falta una mayor difusión y sensibilización sobre los derechos de las personas migrantes? ¿Qué medidas/estrategias se podrían adoptar para mejorar la percepción en este tema?
Lo primero es asumir que el planteamiento previo a la pregunta es cierto, pues toda la evidencia existente concuerda con este sesgo vigente en la percepción pública de nuestro país, que a partir de prejuicios instalados asigna a los migrantes un rol sobredimensionado en la ocurrencia de delitos.
En los hechos, pese a que los extranjeros que habitan en Chile suman un 6,6 por ciento de la población, durante 2018 la Defensoría atendió a 9 mil 445 personas imputadas de otras nacionalidades, lo que representó sólo un 2,9 por ciento del total de ingresos del período. Ello demuestra que la incidencia porcentual de los migrantes en el delito es incluso menor que la de los propios chilenos, de modo que no existe una relación directa de causalidad entre criminalidad y migración.
A mayor abundamiento, del total de aprehensiones realizadas por Carabineros a nivel nacional durante 2018, sólo el 5 por ciento afectaron a extranjeros, en un contexto en que uno de cada cuatro de esos procedimientos afectó a personas sorprendidas ejerciendo el comercio ambulante.
Si intentamos contextualizar este sesgo, hay que decir que éste opera integralmente respecto de la percepción pública ante la delincuencia y conecta o suma factores específicos de prejuicio en torno a jóvenes, indígenas y otros grupos particularmente vulnerables. La sociedad chilena vive así en una disociación permanente que no se refleja en la realidad.
Además, existe poca información sobre los derechos de las personas migrantes y, por lo mismo, esa misma ignorancia motiva que a veces la gente crea que por ser extranjeros cuentan con menos derechos que la población nacional. Esa concepción, muy enraizada en ciertos círculos, afecta a la cohesión social y puede erigirse en una seria amenaza a la existencia de esos grupos.
Por ejemplo, la última Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) dio cuenta de que el 80 por ciento de la gente ‘cree’ que la delincuencia ha aumentado, aunque el índice de victimización efectiva disminuyó y alcanzó un 25 por ciento, en un país en que poco más del 50 por ciento de la población se informa preferentemente a través de los noticiarios de televisión, cuya pauta informativa gira prioritariamente en torno a la ocurrencia de delitos y sus efectos.
En este sentido, el Estado debiera adoptar medidas de comunicación efectiva que permitan despejar ciertas dudas sobre los derechos que asisten a todos los habitantes del país, incluidos aquellos que se encuentran en una situación migratoria regular e irregular.
En segundo término, los medios de comunicación debieran establecer una línea editorial más cuidadosa cuando se trata de abordar noticias ligadas al crimen. Es muy común que cuando un delito es cometido por un nacional, los medios no especifican algunas de sus características personales, pero sí lo hacen cuando ese hecho es cometido por un extranjero.
El poder amplificador de los medios favorece la consolidación de una percepción falsa sobre la participación de los migrantes en la criminalidad. Ante ello, la Defensoría ha adoptado una política de transparencia y difusión de la información, para poner en contexto la participación de extranjeros versus nacionales en situaciones vinculadas a la persecución penal. En consecuencia, la existencia de líneas editoriales cuidadosas y de acceso a la información veraz resultan claves para reducir los estereotipos que se generan respecto de la población migrante.
Urge, además, capacitar adecuadamente a los periodistas sobre estos temas, partiendo por incorporar en su formación académica criterios relevantes del derecho internacional de los derechos humanos que se encuentran vigentes en Chile, a partir de la suscripción de diversos tratados, acuerdos y convenios internacionales sobre la materia.
Desde la Defensoría, hemos impulsado: convenios de colaboración con escuelas de periodismo para reunir, en un espacio de mutuo aprendizaje, a defensores públicos y futuros periodistas, contexto en que estas temáticas podrían ser parte de los contenidos a tratar; se han desarrollado charlas de difusión de derechos dirigidas específicamente a migrantes; y se han abordado integralmente historias de casos emblemáticos de personas migrantes que han sufrido vulneraciones de derechos para su difusión -como las recientes muertes de dos migrantes haitianas-, en la medida que ello aporta a la sensibilización del público en torno a la necesidad de proteger particularmente los derechos de estas personas.
